1998年12月27日国务院令第256号发布《中华人民共和国土地管理法实施条例(1998)》,本条例自1999年1月1日起施行,对1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止。之后又历经了2011年、2014年修正版。2021年7月2日,国务院签署第743 号令,通过新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》(2021),自2021年9月1日起施行,这是土地管理法实施条例自1998年全面修订后的第二次全面修订。

《土地管理法实施条例》(2021修订)一共有七章,由总则、国土空间规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任、附则组成。《土地管理法实施条例》(2014修订),一共有八章,由总则、土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任、附则组成。从体例到内容,都进行了很大的调整与变化。本文拟对这次《土地管理法实施条例》(2021)重点变化进行解读。

一 、国土空间规划
国土空间规划系新增的章节,与近年以来国土规划空间的改革息息相关。2019年5月9日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》),建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国务空间规划,实现“多规合一”,强化国务空间规划对专项规划对指导约束作用,是党中央作出的重大决策部署。自然资源部为贯彻落实《若干意见》,全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作,于2019年5月28日发布了自然资发(2019)87号《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等。今后工作中,主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。2019年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,对统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,作为不可逾越的红线。2019年8月26日新修订的《土地管理法》中也明确增加了“国家建立国土空间规划体系”。指出:“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”

《土地管理法实施条例》(2021)新设了第二章“国土空间规划”,“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”。明确了国土空间规划的效力和内容,应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容。提出国土空间规划需“统筹布局农业、生态、城镇等功能空间,划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。”重申了三条红线的落实。明确了土地信息化建设的主体县级以上自然资源主管部门,需“建立统一的国土空间基础信息平台,实行土地管理全流程信息化管理,对土地利用状态进行动态监测。”

二、耕地保护
《土地管理法实施条例》(2021修订)与(2014修订)版虽然都有“耕地保护”章节,但两者比较,新版对于耕地保护机制明显加强。

1.国家对耕地实行特殊保护。2021新规强调“国家实行占用耕地补偿制度”。明确规定国家对耕地实行特殊保护,严守耕地保护红线,严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地,并建立耕地保护补偿制度。

2.规定耕地保护的责任主体。省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责,其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。需将农田保护任务分解下达,落实到具体地块。

3.规定土地整理方案的制定及落实。县级人民政府按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求,促进耕地保护和土地节约集约利用,制定土地整理方案。县、乡(镇)人民政府组织农村集体经济组织,实施土地整理方案,对闲散地和废弃地有计划地整治、改造。鼓励社会主体依法参与土地整理。

三 建设用地一般规定
1.建设项目需要使用土地的基本要求,应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求。区分了存量和非存量建设用地,指出“优先使用存量建设用地”。

2.优化整合建设用地审批流程
对于为实施城市规划占用土地的,《土地管理法实施条例》(2014修订)规定的程序是,市县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案,分批次逐级上报有批准权的人民政府。《土地管理法实施条例》(2021修订)删除了此项规定。

对于具体建设项目需要占用建设用地范围外的农用地的,旧版规定程序是土地行政主管部门进行预审,建设项目可行性研究论证;建设单位提出建设用地申请,由市县人民政府土地行政主管部门审查,拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案,再逐级上报人民政府批准。《土地管理法实施条例》(2021修订)优化了审批流程,建设项目需要申请核发选址意见书的,应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书,核发建设项目用地预审与选址意见书;市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案,报有批准权的人民政府批准,整合了之前的“农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案”。

3.明确了土地出让的挂牌出让方式 为保证国有土地使用权出让、国有土地租赁公开公平进行,《土地管理法实施条例》新版明确了国有土地出让必须通过公开交易平台交易,纳入统一的公共资源交易平台体系。

关于土地出让的方式,根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定,土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖方式。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(2007年修正本)》,规定了以招标、拍卖或者挂牌出让方式设立国有建设用地使用权,增加了挂牌出让方式。。《土地管理法实施条例》(2021修订)规定除依法可以采取协议方式外,应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者,确立了挂牌方式确定土地使用者。

四 农用地转用
新增“农用地转用”单节,明确关于农用地转用方案的拟订与审核,重点在于 “建设项目方案、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况”。

五、土地征收
《土地管理法实施条例》(2021修订)新增“土地征收”一节,细化土地征收程序。对土地征收程序进行了具有操作性的细化规定。

1.发布征收土地预公告,征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。预公告时间不少于十个工作日。

2.开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

3.拟定征地补偿安置方案。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。

4.发布征地补偿安置公告,公告时间不少于三十日。

5.有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。

六、宅基地管理
《土地管理法实施条例》(2021修订)对宅基地管理列为一节,规定农村居民点布局和建设用地规模应遵循节约集约、因地制宜的原则进行规划,县级以上地方人民政府应按照国家规定安排建设用地指标,保障本行政区域农村村民宅基地需求。

规定了农村村民申请宅基地的流程。农村村民申请宅基地的主体是户,需以户为单位提出申请。针对是否设有农村集体经济组织,设立的,向农村集体经济组织提出申请;没有设立的,向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。规定经农村村民集体讨论通过并公示后,报乡镇政府审核批准。

规定了进城落户的农村村民推出宅基地推出制度,需遵循依法、自愿和有偿。盘活宅基地,退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。但是否退出宅基地是自由的,禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,禁止强迫村民搬迁退出宅基地等。

七、集体经营性建设用地管理
集体经营性建设用地入市是近年土地改革的热点,《土地管理法》对于集体经营性建设用地入市作出了原则性规定,《土地管理法实施条例》对入市的规则与程序进行了进一步细化规定。

1.拟入市的集体经营性建设用地要求,需符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途,且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地。

2.集体经营性建设用地入市主体是土地所有权人,市、县人民政府自然资源主管部门根据实际情况,明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。

3.集体经营性建设用地入市上报审批流程,土地所有权人编制集体经营性建设用地出让、出租等方案,并由本集体经济组织形成书面意见,上报市、县人民政府。

4.土地所有权人依据出让、出租等方案,以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者,双方签订书面合同。违反规划条件、产业准入和生态环境保护要求的,合同无效;造成损失的,这里请注意一下,违约方承担民事责任。

5.集体经营性建设用地使用者的权利义务。应按照合同约定支付土地对价即集体经营性建设用地价款,并依法向有关部门缴纳税费,对集体经营性建设用地使用权以及建设的不动产等所有权,依法申请办理不动产登记。

八、监督检查与法律责任
关于土地监督检查,明确规定了国家自然资源督察机构根据授权土地利用和土地管理情况进行督察,主要内容包括:(一)耕地保护情况;(二)土地节约集约利用情况;(三)国土空间规划编制和实施情况;(四)国家有关土地管理重大决策落实情况;(五)土地管理法律、行政法规执行情况;(六)其他土地利用和土地管理情况。

自然资源主管部门、农业农村主管部门可以按照按照职责分工进行监督检查。增加了可以采取的监督检查措施,《土地管理法》第六十八条规定的其他监督检查措施兜底条款。加强保护耕地,加大对土地违法行为的制裁。

(参考:自然资源部法规司司长魏莉华, 新《土地管理法实施条例》亮点解读。)

《土地管理法实施条例》新规重点变化解读

文/李炜

扫描二维码分享到微信